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项目政府-政府和社会资本创新了PPP模式中原有的‘存量取酬’机制

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華夏幸福定位產業新城運營商,紮根中國縣域,千方百計地不斷提升自身專業能力。不僅自身擁有專業的產業和城市研究機構,還和麥肯錫、羅蘭貝格、波士頓等幾十家全球頂級的產業發展和區域規劃公司結成緊密型戰略合作夥伴,站在全球高度,學習借鑒國內外先進經驗,為每一座簽約的產業新城提供世界級的產業和城市規劃諮詢服務。

10月29日下午5點,第五屆中國PPP發展(融資)論壇的開發性PPP分論壇現場依然擠滿了人,這讓主持論壇的中央財經大學副校長馬海濤有點意外,他感到開發性PPP模式確實前景廣闊。

王海總結,開發性PPP模式首先解決了開發資金問題,園區開發需要大量的資金投入,固安產業新城開發17年來,基礎設施投入都由華夏幸福承擔。華夏幸福在該項目收益來源於通過對引入的各類產業項目提供配套服務收益,和合作區域內新增的地方財政收入的一部分,當地政府不增加任何債務以及隱性債務的風險,而且雙方合作到期之後,政府方實際支付責任不足部分可按合同約定豁免。

劉尚希認為,開發性PPP模式這一實踐中創新與現有政策框架不吻合時,我們的選擇只能是政策創新,而這又要理論創新來支撐,從而推動政策的創新,而進一步來推動實踐的創新。

經過十多年摸索,華夏幸福執行總裁張書峰將開發性PPP模式最大特點總結為「自我造血,激勵相容,增量取酬」的新機制。

開發性PPP模式優勢明顯中國仍處於快速城鎮化進程中,區域均衡發展和人民對美好生活追求,讓不少縣域城市面臨整體的城市更新,系統補齊基礎設施和公共配套的短板。

固安縣與華夏幸福2002年簽約共建固安產業新城,從新城前期規劃到產業引入、城市運營等全面推進,17年來固安縣發生了天翻地覆變化。2018年固安縣GDP達到274.9億元,比2002年增長超13倍。固安縣獲得了全國科技創新百強縣、全國綠色發展百強縣、國家創新型縣等一系列的榮譽。

「我們是開發性PPP模式最大的受益者。與華夏幸福17年的產業新城合作,使固安經濟社會發生了翻天覆地的變化。概括一句話,就是使固安由一個農業大縣、財政窮縣實現了向產業興城、經濟強縣的歷史性跨越。」固安縣委書記王海說。

經過十多年摸索完善,聚焦城鎮綜合開發的開發性PPP模式逐漸受到熱捧,其中河北廊坊市固安縣與華夏幸福歷經17年合作打造的固安產業新城項目是一個經典案例,該項目受到國務院通報表彰,聯合國還將其列為「全球60個以人為本、可持續發展的PPP典型案例」。

PPP被稱為政府和社會資本合作模式,2014年經中國政府進一步大力推廣后,發展勢頭迅猛,遍地開花。其中本土化創新產物——開發性PPP項目更是發展迅速,目前城鎮綜合開發類PPP項目投資規模接近2萬億元。這一創新的PPP模式因其「以人為本且可持續性」,更是引起聯合國和世界銀行關注和認可,一些經典項目也被國務院表彰、推廣。

在經濟增速放緩、大規模減稅降費措施以及防範化解地方政府債務風險大背景下,不少市縣很難騰出財力,大規模投入產業新城建設。

張書峰介紹,華夏幸福組建的全球規模最大的產業發展團隊,歷經十幾年發展擁有4600名產業招商專家,擁有2760萬家企業11.5億條動態企業信息的招商大數據系統,在世界技術和產業研發最先進的國家和地區設立了50多個從孵化到落地投產的端到端的創新中心和招商中心,以及各類遍布全產業鏈條的產業發展基金,為每一個合作區域源源不斷地導入大項目好項目。

王海認為,在推進PPP開發方式上,解放思想很重要。2002年大家還沒有PPP這個概念,當時就本着發展是硬道理,解決固安這麼好的區位優勢、這麼窮、這麼差的問題,最終闖出一條新路,這是闖出來的、殺出來的道路,當然這條路在發展當中不斷提升、不斷規範。如果一開始就按照後來的種種要求去設計,可能就沒有固安產業新城的今天,甚至不會有固安產業新城模式的誕生。

其次,社會資本和政府共同約定,社會資本需要完成由合作範圍內新增財政收入、GDP、民生、就業、生態環保、城市建設等關鍵指標組成的高質量發展績效考核指標,並經第三方審計確認后,政府才能從社會資本自身創造的新增財政收入中支付社會資本的回報。如果完不成績效考核指標,政府就可以不支付,社會資本一分錢回報也沒有。

監管亟待創新為了進一步防範地方政府隱性債務風險,規範PPP模式健康發展,自2017年以來財政部、發改委加強了對PPP模式監管力度,這有利於PPP模式在中國行穩致遠,也進一步防範了隱性債務風險。

實踐中創新產物開發性PPP模式也受到新一輪PPP嚴監管挑戰。劉尚希認為,目前急需政策創新來適應這一新機制,但政策的創新也是很難。從實踐中產生機制的創新,需要進一步總結提煉,形成理論的創新,從而推動政策的創新,而進一步來推動實踐的創新。

中國財政科學研究院院長劉尚希是開發性政社合作模式概念提出者。他認為開發性政社合作模式是基於片區整體開發提升整個區域價值,這一自我造血的良性循環對沖項目本身風險,實現了政府和社會資本1+1遠大於2的效果。

在新機制中,首先約定了政府不花錢、不擔保、不融資、不兜底、不負債,合作區域範圍內所有投入都是由社會資本負責。

10號文規定新簽約的PPP項目不得從政府性基金預算和國有經營預算安排PPP項目運營補貼,對開發性PPP項目影響較大,受10號文的影響,今年4~8月新入庫的項目明顯減少。

而激勵相容機制設計的核心就是政府和社會資本目標高度一致,促使雙方相向而行,形成合力,優勢互補,心往一處想、勁往一處使。

他表示,從實踐的創新來看,理論上開發性PPP模式,突破了傳統的界域思維。傳統理論告訴我們,市場歸市場的,政府歸政府的,公共服務、公共設施等這些是市場失靈的領域。但顯然,現在實踐已經突破了這一點。通過這種合作,政府和社會資本可以攜起手來,共同提供更多地更高質量的公共服務,可以更好的推動本地的經濟發展、社會發展,同時還能改善環境。

張漢發現,監管新規對PPP市場的規範發展提供了保障的同時,一些規則也對開發性PPP推廣產生很大影響。

張漢說,現階段做好開發性PPP項目,一是要紮實做好項目前期策劃研究工作,合理確定邊界條件。二是加強開發性PPP項目新運作機制的探索。如使用政府專項債、上級補貼、政府基金預算同社會資本投資相結合的PPP模式,但同時一定要做好一個測算和五個機制的設置,避免形成政府支出風險。三是希望在政策方面的支持,不管是示範案例,或者是政策制定方面,對開發性PPP項目能夠有支持性的引導,來支持開發性PPP項目的發展。

「我們幹了十幾年,從一開始的園區開發到城市建設,逐漸總結出來叫開發性PPP。開發性PPP最大的特點,是政府和社會資本創新了PPP模式中原有的『存量取酬』機制,建立了一套『自我造血,激勵相容,增量取酬』的新機制,這極大地調動了政府和社會資本雙方的積極性。」開發性PPP龍頭企業、華夏幸福基業股份有限公司執行總裁張書峰說。

社會資本專業性要求極高由於社會資本的回報受到高質量發展的績效考核約束,所以社會資本在運營過程中就要組建專業團隊,用專業的人干專業的事,對合作範圍內的城市建設、城鄉統籌、產業發展、生態環保、民生就業,公共服務等統籌發展,而不是只考慮如何完成財政收入和GDP。這就從機制上保障了政府最終能實現區域內高質量發展的目標。

十幾年來,華夏幸福依靠自身強大的產業發展能力,在京津冀、長江經濟帶、粵港澳大灣區等主要都市圈外圈層的59個區縣,投資開發了77座產業新城,累計投入公共基礎設施1800億元,為地方政府引進企業超過2000家,貢獻區域GDP超4000億元,新增就業崗位30萬個,使很多縣域經濟發生了翻天覆地的變化。

距離天安門廣場正南50公里的固安縣,在2002年地區生產總值(GDP)只有21億元,財政收入剛過億。

「開發性PPP模式把企業的積極性、企業家高效率充分調動起來,政府給企業提供各方面的支持和幫助,兩個積極性合二為一,實現了決策的高效率、建設的高效率、招商的高效率、服務的高效率。這至關重要。」王海說。

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