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首相秘书长-第一次听到英国政府内阁办公厅这个机构名称

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在危急時刻發揮重大作用內閣辦公廳誕生於第一次世界大戰最危急的時刻。第一次世界大戰的爆發對英國政府的衝擊遠甚於第二次世界大戰,這在很大程度上是因為第一次世界大戰為第二次世界大戰提供了前車之鑒。從1815年到1914年,除克里米亞戰爭和布爾戰爭外,英國未經歷過大規模戰爭,對如何應對歷史上第一次全面戰爭一無所知,更不清楚如何在財力上支持如此大規模的戰爭。政府開支佔國內生產總值的比重從1910年的16%增長到1917年的55%,增長超過兩倍,文官部門也因此達到史上最大規模。全新的政府部門,包括軍需部、養老金部和國民事務部紛紛設立,陸軍部、海軍部和外交部的規模則擴大了10倍。而時任首相阿斯奎斯卻忙着愛慕女兒的朋友維尼夏·斯坦利,並給她寫了好多傾訴衷腸的信,甚至在內閣會議上也不停筆,有時一天就三封,經常心不在焉。內閣會議更是雜亂無章,大臣們爭搶着將自己喜歡的話題混入內閣會議討論,沒完沒了,不知所云,卻沒有人拍板做決定。

漢基領導的內閣秘書處很快就發揮了作用。他協助建立護航制度應對德國1917年2月1日發動的無限制潛艇戰。僅在無限制潛艇戰發動當月,英國船舶載重損失就高達40萬噸;3月,又損失50萬噸。德國海軍認為,若按此速度,再有6個月便可擊潰英國。漢基認為,護航政策在拿破崙戰爭期間行之有效,在20世紀同樣可以發揮作用。在廣袤大西洋(600558,股吧)上,護航艦隊比單一艦隻規模稍大,商船船隊因此可以在英國皇家海軍艦艇武力保護之下,但海軍部對此並無興趣。2月21日,第一海務大臣傑利科召集10名高級海軍軍官在海軍部同漢基會面,會上漢基聽到的是軍官們的反對之聲。漢基堅持遊說。4月23日,勞合·喬治在內閣就該問題與傑利科對峙。一周后,護航制度成為海軍部官方政策。事實證明,護航政策是成功的:1917年4月,英國船舶載重損失60萬噸,護航制度實施后,損失明顯減少,一度勢不可擋的德國U型潛水艇的威脅也隨之被解除。在撐過1917年困境后,英國終於熬到美軍登陸。

有人稱讚漢基,他如機械般準確高效,廉潔無私。他記憶力極強,對自己和他人都十分嚴苛;對待工作鐵面無情,全神貫注;性格上幾乎毫無幽默感,很少感情用事;為人嚴肅節制,不喜高調,拒絕絕大多數的社交和娛樂。在一戰中,漢基的親兄弟唐納德·漢基在索姆河戰役中陣亡。在接到電話時,漢基正在白廳宮部署工作,放下話筒,他說,「唐納德死了」,接着問秘書:「我剛才講到那兒了?」莫里斯的克制隱忍令在座者無不吃驚,但可能這就是他選擇面對人生的方式。

第一次聽到英國政府內閣辦公廳這個機構名稱,大多數人會認為這是一個聽命于首相,唯首相馬首是瞻的秘書公文處理機構。這有可能大大低估了內閣辦公廳在英國政府中發揮的作用。

英國內閣辦公廳誕生后的100年間,世界在不斷變化,內閣辦公廳也隨之不斷演進。它的職責增減主要依時任首相想法而定,但也取決於政府角色詮釋中出現的各種情形與變化。從中央政策評審委員會到督察室,從督察室到國家安全委員會,組織架構不斷發展,以便為首相和內閣提供最佳建議。同時,內閣辦公廳也開創了一些前沿做法,如成立了行為學研究小組和政府數字化服務小組,在英國和世界範圍內都產生了積極影響。

這一切終結在1916年12月5日,阿斯奎斯辭職。繼任的勞合·喬治採納了莫里斯·漢基的建議,成立了全新機構——內閣秘書處,漢基也成為首任秘書長。漢基埋首工作,不分晝夜,努力使內閣秘書處融入政府體系。漢基規定內閣秘書處主要職責有四項:記錄戰時內閣會議進程;在戰時內閣做出決議當日,將其傳達至各執行部門;提前準備會議文件,確保相關大臣及包括軍方在內的其他人員參會;處理與戰時內閣工作相關的來往信件。除此之外,漢基還殫精竭慮,為內閣秘書處制定了各種規章。

從1916年到2016年,英國內閣辦公廳共經歷11任內閣秘書長。各個內閣秘書長的出身基本相同,都是白人男性,都來自英格蘭,而且都來中產階級。只有兩位——特恩布爾和奧唐奈畢業於英國公立學校,也只有兩位——漢基和奧唐奈本科不是就讀於牛津大學和劍橋大學。更為重要的是,內閣秘書長在任職期間都保持了極高道德水準,沒有一位內閣秘書長在離任后爆出醜聞。

英國內閣辦公廳並非是首相的影子。相反,首相若想讓自己取得最佳執政效果,必須與內閣辦公廳,特別是內閣秘書長密切合作,並在內閣政府的慣例下行使職權,比如履行集體責任,而非大權獨攬,實行自上而下的專斷統治。走馬上任的首相及其政府會帶來一系列有待實施的政策,而內閣秘書長則要發揮才智,保證內閣辦公廳發揮作用,為首相及其政府提供服務,落實政策。當這一合作機制運行良好時,內閣秘書長就如同左腦,負責邏輯、分析和保持客觀,而首相則相當於右腦,負責直覺、政治意識,發揮主觀能動作用。當兩者協調一致時,政治上就會出現最佳結果。因此,在第一次世界大戰和第二次世界大戰期間,勞合·喬治和邱吉爾一直與內閣辦公廳保持着緊密聯繫,而和平時期最出色的兩位首相剋萊門特·艾德禮、瑪格麗特·撒切爾與文職官員成功合作,在絕大多數情況下遵守了內閣政府的慣例。尤其是撒切爾時期的內閣秘書長阿姆斯特朗,就曾成功促使撒切爾接受並遵守內閣慣例和程序,引導其與都柏林的愛爾蘭政府就北愛爾蘭問題達成和解。與之相反的是,歷史記載一次又一次證明,如果沒有內閣辦公廳沉着冷靜、專業卓越的輔佐,首相會艱難得多。

專業與高效內閣秘書長一職可追溯至中世紀曆朝君主的首席顧問。君主的首席顧問,儘管名稱各異,但本質上都是擔任君主高級顧問、協調政府工作、保障國家安全、保存史料以及防止國家從內部瓦解。現代內閣辦公廳由莫里斯·漢基在1916年塑造,1916年也被本書作者視為現代英國政府誕生的年份。

一戰結束后,在英國經歷的數次重大危急關口,包括第二次世界大戰、第一次中東戰爭、印巴分治、馬島戰爭,等等,內閣辦公廳都和唐寧街10號緊密配合,為英國渡過難關,發揮了不可估量作用。

內閣辦公廳和首相的關係英國內閣辦公廳設立於1916年12月,當時被稱為「內閣秘書處」。相比較財政部、外交和聯邦事務部、國防部和唐寧街10號等婦孺皆知的機構,內閣辦公廳一直是一個神秘的存在,甚至很多人根本不知道有這樣一個部門存在。但事實上,在過去100年裡,內閣辦公廳一直處於英國政府及國家的核心地位,在英國歷史上舉足輕重。它不為人知的原因之一是與其他政府部門不同,它很少與普通民眾直接打交道。

從歷任內閣辦公廳的首腦——內閣秘書長的實際作用來看,從首任秘書長莫里斯·漢基在第一次世界大戰後奔走于凡爾賽和談的各個會場,到諾曼·布魯克在辦公桌旁凝神細思蘇伊士危機帶來的後果,再到格斯·奧唐奈於2010年促成建立聯合政府,內閣秘書長一直扮演着獨特的雙重角色。一方面,他是首相的左膀右臂,在紮實證據的基礎上向首相提供支持和建議;另一方面,內閣秘書長要確保政府平穩運行、充分履職,確保政治家的初衷能夠實現,造福民眾。

18世紀法國啟蒙運動思想家孟德斯鳩曾說過:「英國人在政治、商業和信仰上遠遠領先於其他國家。」對大多數公眾而言,對英國的印象大多來自蘇格蘭獨立公投和拖延數年之久的脫歐協議。一般常識認為,維持一個統一完整的國家和積極融入一個倡導自由貿易的經濟合作組織,肯定是有利於國家經濟發展和社會進步的。作為古典經濟學誕生地的英國,無論是亞當·斯密的《國富論》還是李嘉圖的比較優勢原理,都對上述結論做出過重要貢獻。當常識和現實不符時,可以通過英國政府的發展歷史和運作機制入手,剖析這些現象產生的背景和英國人的真實想法。

《內閣辦公廳:現代政府的誕生》一書不僅回顧了英國政府的百年歷史,而且簡明扼要地記述了公務員和大臣之間的關係演變以及集體責任的本質。該書的主要作者安東尼·塞爾登是英國白金漢大學副校長,英國現代史教授,也是研究唐寧街10號和內閣辦公廳的歷史學家。另一位作者喬納森·米金則是一位對歷史有着濃厚興趣的學者,曾在倫敦皇家霍洛威大學和聖安德魯斯大學接受教育。該書主線有三條,第一條是內閣辦公廳和首相之間的關係;第二條是內閣辦公廳在英國面臨重大危機時刻的表現;第三條是內閣辦公廳自身的一些特點。

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